Begründung

A. Allgemeiner Teil

1. Zielsetzung

Der Rat der Europäischen Gemeinschaft (EG) hat, gestützt auf Artikel 118a EG-Vertrag, Richtlinien mit Mindestvorschriften zum betrieblichen Arbeitsschutz erlassen. Der Richtlinie 89/391 /EWG über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit (sogenannte EG-Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz) kommt diesbezüglich besondere Bedeutung zu, weil sie grundsätzliche Vorschriften zur Gewährleistung von Sicherheit und Gesundheitsschutz der Beschäftigten am Arbeitsplatz enthält. In Artikel 16 der EG-Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz hat der Rat den Erlaß von Einzelrichtlinien über Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz der Beschäftigten bei bestimmten Tätigkeiten angekündigt.

Als achte dieser Einzelrichtlinien hat der Rat der EG die Richtlinie 92/57/EWG des Rates vom 24. Juni 1992 über die auf zeitlich begrenzte oder ortsveränderliche Baustellen anzuwendenden Mindestvorschriften für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz (ABl. EG Nr. L 245 S. 6) - im weiteren Baustellenrichtlinie genannt - erlassen. Die Verordnung über Sicherheit und Gesundheitsschutz auf Baustellen (Baustellenverordnung - BaustellV) soll diese Richtlinie in nationales Recht umsetzen (Umsetzungsfrist: 31. Dezember 1993).

Baustellenrichtlinie und Baustellenverordnung haben das Ziel, durch besondere Maßnahmen zu einer wesentlichen Verbesserung von Sicherheit und Gesundheitsschutz der Beschäftigten auf der Baustelle beizutragen. Beschäftigte im Baubereich sind im Vergleich zu anderen Wirtschaftszweigen einem besonders hohen Unfall- und Gesundheitsrisiko ausgesetzt. In Deutschland liegt die Unfallquote (Unfälle pro 1.000 Vollbeschäftigte) sowohl bei den gemeldeten als auch den besonders schweren Arbeitsunfällen im Bausektor mehr als doppelt so hoch wie im Durchschnitt der gewerblichen Wirtschaft (1996 allein 300 Tote im Zuständigkeitsbereich der Unfallversicherungsträger der Bauwirtschaft).

Besondere Gefahren auf Baustellen ergeben sich insbesondere daraus, daß Arbeiten auf der Baustelle von Beschäftigten verschiedener Arbeitgeber gleichzeitig oder nacheinander ausgeführt werden, was die Abstimmung der Arbeitgeber für die zu treffenden Schutzmaßnahmen erheblich erschwert. Hinzu kommen äußere Einflüsse, wie beispielsweise Witterungsverhältnisse, der auf Baustellen zu beobachtende Termindruck und Sprachenprobleme. Auch sonstige auf der Baustelle Tätige, wie Unternehmer ohne Beschäftigte, tragen zu den Gefahrenpotentialen auf der Baustelle bei.

Genau hier setzen die Bestimmungen von Baustellenrichtlinie und Baustellenverordnung an.

2. Konzeption

Ein großer Teil der materiell-rechtlichen Mindestanforderungen der Richtlinie entspricht den in Deutschland seit langem geltenden Bestimmungen, z.B. in der Arbeitsstättenverordnung, in Unfallverhütungsvorschriften und in den Bauordnungen der Länder. Diese Bestimmungen bleiben unverändert bestehen. Die noch umzusetzenden Mindestregelungen der Richtlinie sollen inhaltsgleich umgesetzt werden. Dies betrifft insbesondere die Regelungen zur:

Regelungsumfang und Regelungsdichte der vorgesehenen Rechtsverordnung beschränken sich damit auf das unumgängliche Mindestmaß. Das Umsetzungskonzept nutzt im übrigen bestehende Strukturen der Bauwirtschaft; es werden keine neuen Institutionen geschaffen und der bürokratische Aufwand durch Flexibilität der Regelungen weitestgehend begrenzt. Pflichten der Arbeitgeber und der Beschäftigten nach dem Arbeitsschutzgesetz (AschG) und sonstigen Rechtsvorschriften bleiben unberührt. Für den Bereich des öffentlichen Dienstes gilt die Verordnung unmittelbar für die Beschäftigten des Bundes; für die Beamten der Länder, Gemeinden und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts auf Landesebene muß gemäß § 20 Abs. 1 AschG noch durch Landesrecht bestimmt werden, ob und inwieweit die Verordnung gilt.

3. Kosten

Bund, Länder und Gemeinden sind entsprechend der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs bereits nach Ablauf der Umsetzungsfrist seit 1. Januar 1994 verpflichtet, die EG-Richtlinie zu beachten. Kosten durch diese Verordnung entstehen für diese daher nicht. Im Verwaltungsvollzug ergeben sich für die Arbeitsschutzbehörden der Länder Effektivitäts- und Effizienzsteigerungen durch die gezielte Zusammenarbeit mit den Koordinatoren als Ansprechpartner vor Ort, sowie die Möglichkeit der Systemkontrolle zur Sicherheit von Baustellen bereits vor Baubeginn. Für private Bauherren können insbesondere durch die Bestellung eines Koordinators für Baustellen Kosten entstehen. Andererseits ergeben sich spezifische Entlastungen durch einen zügigeren Bauablauf durch Verringerung der Unfallzahlen, Ausfallzeiten und damit zusammenhängender Folgekosten sowie aus einem optimierten Zusammenwirken der an Planung und Ausführung eines Bauvorhabens Beteiligten.
Insgesamt sind die sich aus Be- und Entlastungen ergebenden Auswirkungen auf Einzelpreise nicht quantifizierbar, dürften sich aber bei einer Gesamtbetrachtung ausgleichen. Auswirkungen auf Löhne und das Preisniveau, insbesondere auf das Verbraucherpreisniveau, sind nicht zu erwarten.

B. Zu den einzelnen Vorschriften

Zu § 1

Zu Absatz 1
Absatz 1 beschreibt das Ziel der Verordnung, die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Beschäftigten auf Baustellen wesentlich zu verbessern.

Zu Absatz 2
Die Herausnahme der Tätigkeiten und Einrichtungen im Sinne des § 2 des Bundesberggesetzes aus dem Geltungsbereich der Baustellenverordnung entspricht der Regelung des Artikel 1 Abs. 2 der Baustellenrichtlinie.

Zu Absatz 3
Absatz 3 definiert den Begriff der Baustelle. Unter einer Baustelle ist ein Gelände zu verstehen, auf dem eine oder mehrere bauliche Anlagen errichtet, geändert oder abgebrochen werden, einschließlich der zugehörigen Vorbereitungsarbeiten. Unter Änderung wird die nicht unerhebliche Umgestaltung der baulichen Anlage, insbesondere die Änderung des konstruktiven Gefüges, verstanden. Damit wird klargestellt, daß Arbeiten geringeren Umfangs an oder in baulichen Anlagen (z. B. Schönheitsreparaturen, einfache Reparaturarbeiten u.s.w.) nicht von der Baustellenverordnung erfaßt werden.

Zu § 2

Zu Absatz 1
Absatz 1 dient der Umsetzung von Artikel 4 der Baustellenrichtlinie. Um den Gedanken eines präventiven Arbeitsschutzes für die Beschäftigten bei der Ausführung von Bauarbeiten besser verwirklichen zu können, besteht die allgemeine Verpflichtung, schon in der Phase der Planung der Ausführung eines Bauvorhabens die allgemeinen Grundsätze gemäß § 4 AschG zu berücksichtigen. Dies gilt insbesondere bei der Einteilung der Arbeiten, die gleichzeitig oder nacheinander durchgeführt werden, und bei der Bemessung der Ausführungszeiten für diese Arbeiten. Das bedeutet, daß diese Grundsätze z. B. bei der Erstellung der Baubeschreibung zu berücksichtigen sind, damit die Arbeitgeber bei der Angebotsbearbeitung die für die Ausführung der Arbeiten im Hinblick auf die Beachtung von Arbeitsschutzvorschriften erforderlichen Informationen erhalten.

Zu Absatz 2
Absatz 2 dient der Umsetzung von Artikel 3 Abs. 3 der Baustellenrichtlinie. Danach ist der für den Arbeitsschutz zuständigen Behörde für jede Baustelle, bei der die voraussichtliche Dauer der Arbeiten mehr als 30 Arbeitstage beträgt und auf der mehr als 20 Beschäftigte gleichzeitig tätig werden oder der Umfang der Arbeiten voraussichtlich 500 Personentage überschreitet, vor Einrichtung der Baustelle eine Vorankündigung zu übermitteln. Die Vorankündigung ist sichtbar an exponierter Stelle auf der Baustelle auszuhängen, damit alle Betroffenen, z. B. die Beschäftigten oder neu auf der Baustelle tätig werdende Arbeitgeber rasch von ihrem Inhalt Kenntnis nehmen können. Dafür ist auch unverzichtbar, daß die Lesbarkeit der Vorankündigung, die z. B. durch Witterungseinflüsse beeinträchtigt wird, während der Bauarbeiten erhalten bleibt. Sinnvoll wäre darüber hinaus, daß die auf der Baustelle tätigen Arbeitgeber und Unternehmer und im Hinblick auf die nach § 21 Abs. 3 AschG vorgesehene Zusammenarbeit der zuständigen Landesbehörden und der Träger der gesetzlichen Unfallversicherung auch die Letztgenannten rechtzeitig von dem Inhalt der Vorankündigung Kenntnis erhalten, insbesondere darüber, wer auf der Baustelle für Sicherheit und Gesundheitsschutz verantwortlich ist. Treten erhebliche Änderungen der gemäß Anhang I der Baustellenverordnung aufzuführenden Angaben ein, ist die Vorankündigung zu aktualisieren.

Zu Absatz 3
Absatz 3 setzt Artikel 3 Abs. 2 in Verbindung mit Artikel 5 Buchstabe b der Baustellenrichtlinie um. Eine Voraussetzung für die Erstellung eines Sicherheits- und Gesundheitsschutzplanes ist, daß es sich um Baustellen handelt, auf denen Beschäftigte mehrerer Arbeitgeber tätig werden. Weiterhin ist Voraussetzung, daß es sich um Baustellen handelt, für die entweder der zuständigen Behörde nach Absatz 2 eine Vorankündigung übermittelt werden muß oder auf denen besonders gefährliche Arbeiten nach Anhang II ausgeführt werden. Es ist dafür zu sorgen, daß der Sicherheits- und Gesundheitsschutzplan vor der Einrichtung der Baustelle erstellt wird. Der Plan sollte auf der Baustelle während der Arbeitszeit jederzeit einsehbar sein und den auf der Baustelle tätigen Arbeitgebern und Unternehmern möglichst frühzeitig zur Verfügung gestellt werden.

Entsprechend Artikel 5 Buchstabe b der Baustellenrichtlinie muß der Sicherheits- und Gesundheitsschutzplan die Arbeitsschutzbestimmungen erkennen lassen, die auf der Baustelle anzuwenden sind, und die Schutzmaßnahmen für die besonders gefährlichen Arbeiten nach Anhang II der Baustellenverordnung enthalten. Zum Beispiel erfüllt dies im allgemeinen ein entsprechend ergänzter Bauablaufplan. Auf dem Gelände der Baustelle gegebenenfalls ablaufende betriebliche Tätigkeiten oder Prozesse sind bei der Erstellung des Planes zu berücksichtigen.

Zu § 3

Zu Absatz 1
Absatz 1 dient der Umsetzung von Artikel 3 Abs. 1 der Baustellenrichtlinie. Besondere Probleme für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Beschäftigten auf Baustellen ergeben sich insbesondere dadurch, daß die Bauarbeiten durch Beschäftigte mehrerer Arbeitgeber gleichzeitig oder nacheinander ausgeführt werden müssen. Daher sind für die Planung der Ausführung und für die Ausführung von Bauvorhaben ein geeigneter Koordinator oder mehrere geeignete Koordinatoren zu bestellen, die die in § 3 Abs. 2 und 3 genannten Aufgaben wahrnehmen. Koordinatoren können auch die bereits am Bauvorhaben ohnehin beteiligten Personen sein. Satz 2 bestimmt, daß die Aufgaben des zu bestellenden Koordinators auch vom Bauherren oder dem von ihm nach § 4 beauftragten Dritten selbst wahrgenommen werden können.

Zu Absatz 2
Absatz 2 setzt Artikel 5 der Baustellenrichtlinie (Vorbereitung des Bauprojekts: Aufgaben der Koordinatoren) um. Diese Aufgaben sind:

Zu Absatz 3
Absatz 3 setzt Artikel 6 der Baustellenrichtlinie (Ausführung des Bauwerks: Aufgaben der Koordinatoren) um. Diese Aufgaben sind:

Zu § 4

§ 4 dient der Umsetzung der in Artikel 3 Abs. 1 bis 3 und in Artikel 4 der Baustellenrichtlinie vorgesehenen personellen Alternative zur Erfüllung der für die einzelnen Phasen des Bauvorhabens festgelegten Pflichten. Er legt fest, daß der Bauherr die Maßnahmen nach § 2 und § 3 Abs. 1 Satz 1 zu treffen hat. Allerdings kann der Bauherr einen Dritten beauftragen, diese Maßnahmen zu treffen, mit der Folge, daß ausschließlich der Dritte dafür verantwortlich ist. Die Vorschrift trägt damit z. B. auch der Tatsache Rechnung, daß in der Praxis viele Bauherrn sogenannte Baubetreuungsverträge mit Unternehmen abschließen, die dem Bauherrn Vorbereitung und Errichtung einer baulichen Anlage abnehmen. Dritter kann z. B. auch der Bauunternehmer sein. Durch die Verordnung werden zivilrechtliche Haftungsregelungen nicht berührt.

Zu § 5

Zu Absatz 1
Absatz 1 dient der Umsetzung von Artikel 8 und Artikel 9 der Baustellenrichtlinie. Allgemein muß der Arbeitgeber die erforderlichen Maßnahmen des Arbeitsschutzes treffen und dabei Grundpflichten und die allgemeinen Grundsätze des Arbeitsschutzes nach § 4 des Arbeitsschutzgesetzes beachten. Für die Ausführung der Bauarbeiten wird dies in Absatz 1 Nr. 1 bis 5 konkretisiert.
Die Hinweise des Koordinators sowie der Sicherheits- und Gesundheitsschutzplan sind zu berücksichtigen.

Zu Absatz 2
Absatz 2 dient der Umsetzung von Artikel 11 Abs. 2 der Baustellenrichtlinie. Mit der Regelung soll der besonderen Situation auf einer Vielzahl von Baustellen Rechnung getragen werden, bei der Beschäftigte unterschiedlicher Nationalitäten Bauarbeiten ausführen. Diese Beschäftigten benötigen angesichts der Gefahren für Leben und Gesundheit, die von diesen Arbeiten ausgehen können, regelmäßig oder anlaßbezogen eine Information durch den Arbeitgeber über die Schutzmaßnahmen in verständlicher Form und Sprache. Dies bedeutet nicht zwingend, daß eine Übersetzung in den jeweiligen Muttersprachen der Beschäftigten vorliegen muß. Sichergestellt sein muß allerdings, daß der Beschäftigte die Information verstehen kann. Dadurch wird den Beschäftigten ermöglicht, Sicherheit und Gesundheitsschutz auf der Baustelle zu praktizieren.

Zu Absatz 3
Diese Regelung setzt Artikel 7 Abs. 2 der Baustellenrichtlinie um. Mit der Regelung wird unterstrichen, daß der Arbeitgeber durch die in den §§ 2 und 3 getroffenen Regelungen nicht von seinen Pflichten in Bezug auf Sicherheit und Gesundheitsschutz der Beschäftigten entlastet wird.

Zu § 6

Mit § 6 wird Artikel 10 der Baustellenrichtlinie umgesetzt. Im Rahmen der Ausführung von Bauarbeiten führen auch Unternehmer ohne Beschäftigte, d. h. Personen, die keine Arbeitgeber im Sinne des § 2 Abs. 3 AschG sind, Bauarbeiten auf der Baustelle aus. Um die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Beschäftigten auf der Baustelle gewährleisten zu können, haben die Unternehmer ohne Beschäftigte die für die Arbeitgeber geltenden Arbeitsschutzvorschriften zu beachten. Dies sind insbesondere §§ 4, 8 Abs. 1 und 15 AschG, § 4 und der Anhang der Arbeitsmittelbenutzungsverordnung, § 2 der PSA-Benutzungsverordnung, die Bestimmungen des vierten Kapitels der Arbeitsstättenverordnung sowie die Unfallverhütungsvorschrift "Bauarbeiten" (VBG 37). Dies gilt auch für Arbeitgeber, die selbst auf der Baustelle tätig sind.

Zu § 7

Absatz 1 regelt, daß ein Verstoß gegen § 2 Abs. 2 Satz 1 und § 2 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 4 eine Ordnungswidrigkeit im Sinne des § 25 Abs. 1 Nr. 1 AschG darstellt, die nach § 25 Abs. 2 AschG mit Geldbuße bis zu zehntausend Deutsche Mark bewehrt ist. Absatz 2 verweist auf die Strafvorschriften des § 26 AschG.

Zu § 8

Zu Absatz 1
Absatz 1 regelt das Inkrafttreten.

Zu Absatz 2
Die Vorschrift regelt, daß für Bauvorhaben, mit deren Ausführung vor Inkrafttreten dieser Verordnung begonnen worden ist, die bisherigen Vorschriften maßgebend bleiben. Das bedeutet für den öffentlichen Dienst, daß entsprechend der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, zur Auslegung des EG-Vertrages im Zusammenhang mit der nicht fristgemäßen Umsetzung von Richtlinien der Staat, alle staatlichen Stellen sowie alle Einrichtungen und Rechtssubjekte, die dem Staat oder seiner Aufsicht unterstehen oder mit Rechten ausgestattet sind, die über solche hinausgehen, die nach den Vorschriften für die Beziehung unter Privaten gelten, die Vorschriften der EG-Richtlinie über die auf zeitlich begrenzte oder ortsveränderliche Baustellen anzuwendenden Mindestvorschriften für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz mit Ablauf der für ihre Umsetzung vorgesehenen Frist, ab dem 1. Januar 1994 zu beachten haben.

Zu Anhang I
Anhang I dient der Umsetzung von Anhang III der Baustellenrichtlinie und führt die Angaben auf, die in die Vorankündigung nach § 2 Abs. 2 aufzunehmen sind.

Zu Anhang II
Der Anhang II zur Baustellenverordnung führt Bauarbeiten auf, die im Sinne der Verordnung mit besonderen Gefahren für Sicherheit und Gesundheit der Beschäftigten verbunden sind. Dadurch wird der Anhang II der Baustellenrichtlinie umgesetzt. Die Gefährlichkeit der Arbeit ergibt sich aus den Einflußfaktoren, die in den jeweiligen Nummern des Anhangs aufgeführt werden. Für die gefährlichen Arbeiten im Sinne des Anhangs bestehen sonstige Rechtsvorschriften, die von den Arbeitgebern bei der Ausführung von Bauarbeiten zum Schutz von Sicherheit und Gesundheitsschutz der Beschäftigten zu beachten sind (z. B. Arbeitsstättenverordnung, Unfallverhütungsvorschriften, insbesondere die UVV "Bauarbeiten" (VBG 37), Gefahrstoffverordnung, Strahlenschutzverordnung, Druckluftverordnung).